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上海市“一网统管”打造
数字时代平台治理新模式

安阳市政务服务和大数据管理局zwdsj.anyang.gov.cn 时间:2021-10-15 来源:电子政务智库微信公众号

  2020年3月31日,习近平总书记视察杭州城市大脑运营指挥中心时指出,运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新,从数字化到智能化再到智慧化,让城市更聪明一些、更智慧一些,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。互联网平台模式的成功,为政府数字化变革和数字治理提供了新的思路和借鉴——将政府打造为全新的治理平台,用技术力量重塑政府治理理念和治理流程,全面提升政府治理能力。在该理念的指导下,国内外进行了多种平台治理模式的探索,上海市“一网统管”是平台治理创新应用的典范。

  一、平台治理的内涵

  平台治理是数字时代政府治理理论与实践的全新模式。平台治理可以理解为政府积极借鉴电子商务发展的平台运营模式,通过治理理念更新、数字技术接入、服务供给集成、治理架构重组、治理流程再造等全面创新,构建整体性、一体化与平台化的治理新模式,以更好地适应技术驱动、系统集成、流程简捷、服务优化的治理目标,不断提升政府治理能力与服务体验,促进政府数字化治理的全面转型与治理模式创新。

  二、建设标杆:上海市“一网统管”

  平台治理在全国各地有诸多表现形式,其中上海城市运行“一网统管”是平台治理的典型,内核是围绕“高效处置一件事”,加快系统整合,强化数据赋能。

  1. 上海市“一网统管”的创设与发展

  上海“一网统管”的发展经历了从区域先行逐步扩大到全局部署的过程。2017年,浦东率先建设城市运行综合管理中心,2018年建设浦东“城市大脑”,积累了“一网统管”的实践经验。在浦东探索的基础上,2019 年初,为深入贯彻落实习近平总书记关于城市精细化治理的指示要求,上海市委书记李强提出了“一屏观全域、一网管全城”的建设愿景,在全市层面谋划城市运行“一网统管”的雏形。2020年2月,上海发布《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》,明确提出将城市运行“一网统管”作为三大建设重点之一加快推进。2020年4月,《关于加强数据治理促进城市运行“一网统管”的指导意见》提出形成城市运行“一网统管”在数据层面的集中统一管理要求和数据管理模式。2020年4月16日,上海市委常委会会议审议通过《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》。为此,上海市门成立了市级城市运行管理中心,各区也成立区级城市运行管理中心负责“一网统管”建设。

  2.上海“一网统管”平台治理的运作逻辑

  “一网统管”之所以能够发挥平台治理数字化、感知化、互动性、无界性、智慧化的特性,源于其运作中环环相扣、彼此支撑的多重运作逻辑。平台治理的运作主要体现了多重功能集成、全域系统架构、全面技术驱动和整体流程再造等逻辑。

  (1)多重功能集成

  多重功能集成指将精准服务、监测预警、决策支持、全程监督、协同办公五大功能于一体,将原本不同治理领域的业务和流程统一整合起来,形成一个多功能集成系统。具体有:

  第一,精准服务功能。“一网统管”打破从政府部门职能视角出发提供服务的模式,将满足人民需求作为服务出发点和落脚点。以需求为导向,通过场景的整合统筹推进平台、技术、业务、数据、流程的整合,提供更精准、智能化和人本化的服务,提升政府服务效能。

  第二,监测预警功能。“一网统管”使城市治理从被动处置型向主动发现型转变。基于大数据的预测预警功能,能够对敏感指标的监测做到实时跟进,如空气质量指数、市内交通客流量、全市供水量负荷、水质达标率等。能够帮助城市管理在跨部门和跨区域协同上,上海市通过对申请条件、申报方式、受理模式、审核程序、方针方式和管理架构实行“六个再造”。进一步打破了行政壁垒、信息割裂和流程断裂,让不同地域、不同部门和不同业务的工作人员达成有效的沟通、共享和协作,实现地域之间、部门之间和上下层级的一体化与无缝隙对接,实现部门业务协同能力和服务水平的全面提升。

  者感知社会态势,管理痛点和潜在风险,提前预防、干预,提升风险治理和危机化解能力。

  第三,决策支持功能。“一网统管” 通过构建横向到边、纵向到底、互联互通的协作体系,推动多源数据充分汇聚,基于数据分析等技术,充分释放海量数据价值,推动政府决策从“经验判断型”向“数据分析型”的转变。

  第四,全程监督功能。“一网统管”平台的全程监督功能,一是能够使民众知晓政府行为的进程,扩展公民监督的广度和深度。二是通过政府内部数据共享,能够对工作失职、不作为和乱作为等行为形成警示作用与监督功能,强化政府内部的相互监督。三是监督以客观数据作为衡量标准,在一定程度上能够避免传统监督的主观性、随意性和选择性,增强监督的科学性和完整性。

  第五,协同办公功能。“一网统管”平台为上海市各级机关的工作人员提供了在线协同办公工具,提高组织效能的同时,为基层工作松绑减负方面成效显著。如市“一网统管”轻应用开发及赋能中心,基于基层各种个性化与定制化开发需求,上线超过200款轻应用,包括防疫管控、营商管理、协同办公等,通过统一应用平台支撑,将基层人员从繁杂、重复的手工劳动中解脱出来。

  (2)全域系统架构

  为实现多功能集成,“一网统管”平台需要构建多个子平台相互协作配合的全域系统架构,以保障整体平台的正常运作与功能的有效发挥。“一网统管”平台的搭建可用前台、中台、后台分工的模式来理解。

  “一网统管”的前台主要是面向公民和组织的服务平台,是连接政府与服务对象的互动载体,提供一站式的公共服务,例如政务服务网站、手机端App、微信公众号等;“一网统管”的后台是前台汇集的各种数据形成的数据库以及其他支撑服务的核心资源,主要面向政府内部的特定平台运营和管理人员开放;“一网统管”中台的建设是最为关键的因素,中台的智慧和算力,决定了治理的能级和效果。中台作为前台与后台的沟通桥梁,其目的是更好地服务前台规模化创新,将后台资源顺滑流向用户。

  在前台、中台、后台全域系统架构的建设过程中,上海市采用了政企合作的模式。该模式是目前平台治理模式的一个缩影,即政府作为运营方,企业作为数字平台的开发方,以外包、众包等方式提供公共服务。这种模式有利于规避政府信息化建设部门技术能力、经费保障有限所带来的不利因素,同时利用互联网等技术密集型企业在数据和技术上的优势。

  (3)全面技术驱动

  “一网统管”平台治理体现了强大的全面技术驱动逻辑。平台治理的关键技术内核是物联网、人工智能、区块链、5G、云计算等技术,它们贯穿于上海城市运行体系在建的三大机制中,即城市治理数字化转型与数字孪生感知端建设的双向促进机制、城运数据集成与产业高效应用相互带动机制、新型基础设施建设与城市公共数字基座相互融合机制,真正实现数据、算力、算法在政府治理的每一个重要场景中不缺位。

  (4)整体流程再造

  上海市运行“一网统管”不仅是技术手段创新,更是管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革。“一网统管”提出要对跨部门、跨层级和跨区域的办事流程进行整体性重构,以线上信息流、数据流倒逼线下业务流程优化创新。

  为推进跨层级之间协调分工和相互配合,上海城市运行管理服务平台建立了“三级平台、五级应用”的运作体系,让城市运行有了“大脑”支撑, 区里有“中脑”,街镇有“小脑”,村居也有了“微脑”。三级平台主要是市、区、街镇三级,市级平台为全市提供统一规范和标准,区级发挥枢纽和支撑功能,强化本区域个性化应用的开发和叠加能力,街镇则妥善处理本辖区的具体治理问题。五级应用是在市级、区级、街镇应用的基础上,进一步细化覆盖到网格应用、小区楼宇应用等领域。

  在跨部门和跨区域协同上,上海市通过对申请条件、申报方式、受理模式、审核程序、方针方式和管理架构实行“六个再造”。进一步打破了行政壁垒、信息割裂和流程断裂,让不同地域、不同部门和不同业务的工作人员达成有效的沟通、共享和协作,实现地域之间、部门之间和上下层级的一体化与无缝隙对接,实现部门业务协同能力和服务水平的全面提升。

  (5)总结

  上海“一网统管”平台治理通过技术实现治理过程的科学分解、治理部门的有效协同、治理流程的删繁就简、公共服务体验的升级迭代,全面实现治理过程的科学化、精准性、智能化与人本化,适应城市数字化发展与治理的转型要求,打造整体性、一体化与无缝隙的科学治理平台体系。

  三、数字时代平台治理的效度与限度

  平台治理的效度可从理论与实践价值来分析。一是理论价值方面。平台治理与网络化治理、整体性治理、数字化治理一脉相承,同时又为技术治理开拓了新的理论空间。

  二是实践价值方面。平台治理为政府数字化治理转型提供了实践指南,提升了治理速度、治理精细度、治理满意度和治理效能。在事务处理与响应速度上,平台治理使办事流程更为精简敏捷,构建政府、社会与公众点对点、面对面、立体式的即时互动式治理模式,能在第一时间回应公民诉求、应对情势变化。在治理精细度上,平台治理通过大数据、人工智能和算法算力等完成精准建模与预测,在科学决策的基础上力求使政务服务更有温度,更加分层化与个性化。在治理满意度上,平台治理有效识别了公民的痛点与痒点,周到的服务让公民跑腿办事的次数减少,全天候的监测预警让公民安全更有保障,全程化的监督强化了政民之间的良性互动。在治理效能上,平台治理通过整合管理资源,减少部门和区域间的协作成本,通过线上平台和一系列简单易用的轻应用、小程序,为基层工作节约了大量的人力成本和财政成本。

  平台治理尽管有其理论突破与实践进展,但其仍存在一定的局限性,需要重点解决以下三个问题:一是平台治理带来的部门、区域和主体的协同问题。二是平台治理中的数字鸿沟问题。即政府、企业和公民之间由于掌握的信息不对等所带来的数字化不平等。数字鸿沟既可能体现在政府平台治理中不同治理主体数字化服务能力的差异,也可能体现为城市地区、农村地区和落后地区的数字化发展的不平衡,还可能体现为不同教育、文化背景以及财富程度群体的数字化发展能力的鸿沟。三是平台治理的技术至上主义倾向。平台的运作归根结底依赖的是技术手段,是一种工具理性而非价值理性,可能会导致对治理中其他有效工具的忽视,如市场化手段、工商管理技术、社会化手段等。决策者需要认识到“大数据提供的不是最终答案,只是参考答案,为我们提供暂时的帮助”,不能“为数据而数据”。

  四、总结

  目前,我国正处于“十四五”的开局之年,处于加快数字化发展、建设数字中国的新阶段,平台治理模式的提出能够为建设高效协同的数字政府、加快政府治理数字化转型提供新的思路,进而推进国家治理体系和治理能力现代化,让人民群众在信息化发展中有更多获得感、幸福感和安全感。